Децентралізація в Україні може стати трампліном для розвитку сильної європейської держави, стимулювати стрімке економічне зростання.
Країна отримає можливість збирати, накопичувати та розподіляти ресурси й забезпечувати тривалий економічний розвиток.
Водночас децентралізація може стати для України і кроком в нікуди, якщо її запровадять за нав’язаними, маніпулятивними сценаріями. У цьому процесі вбачаю низку системних ризиків. Найбільш небезпечні чинники впливу – зовнішні.
Вони впливають на сутність децентралізації, її подальший розвиток і результати. Не буде таємницею, що навіть в Україні поняття «децентралізація» сприймається неоднозначно, а в політичних інтерпретаціях Кремля, що той нав’язує Україні, воно тотожне «федералізації».
Внутрішні чинники опору децентралізації не менш небезпечні для країни, аніж зовнішні, оскільки мають ту саму «федералістичну» природу. Головний чинник протистояння пояснюється небажанням місцевих еліт втрачати доступ до громадських ресурсів. Створення об’єднаних територіальних громад вибиває ґрунт з-під місцевих корупціонерів.
Громада, отримавши повноваження і ресурси, а також змогу обирати владу та контролювати її, не допустить свавілля кримінальних кланів. Після об’єднання податки залишаються на місцях, і саме громада починає розпоряджатися цими коштами. Її представникам уже не треба йти до адміністрації та домовлятися.
Відтак, нинішні місцеві чиновники проштовхують ідею об’єднання громад за принципом «один район – одна громада». Їм важливо не допустити утворення більшої кількості ефективних самодостатніх громад, зберігши за собою політичну й господарську монополію.
А відтак – законсервувати старі корупційні зв’язки і схеми та безправність громад. Цей шлях наближає Україну до історичного періоду Давньої Русі, коли через феодальну роздробленість ми втратили державність.
Єдиний перспективний шлях розвитку країни – створення конкурентних ОТГ, об’єднаних на добровільних засадах, з урахуванням перспектив соціально-економічного зростання. Громада може бути як великою – 10-12 тисяч мешканців, так і значно меншою – на 5-6 тисяч.
Усе залежить від економічного потенціалу, площі та кількості мешканців навколишніх населених пунктів. Приміром, маємо на Чернігівщині маленьку громаду – Макіївську, де об’єдналися дві сільради, чисельність населення яких становить 1 860 жителів. Там була гарна лікарня яку, до речі, районна адміністрація торік закрила. Громада організувала амбулаторію і зараз шукає лікарів.
Спільно з народним депутатом України Давиденком Валерієм Миколайовичем громада звернулась до Міністерства охорони здоров’я, аби туди спрямували молоду родину лікарів. Громада готова забезпечити їх комфортним житлом.
Реформа надає територіям ОТГ статус міст обласного значення. Вони самостійно планують свій економічний розвиток, вирішують питання розвитку інфраструктури, забудови, благоустрою, утримання ЖКГ, пожежної частини, первинної системи охорони здоров’я та швидкої медичної допомоги, середньої освіти, дошкільної та позашкільної освіти.
ОТГ отримали додаткові фінансові ресурси. Вже на першому етапі реформування це 60 % податку на доходи фізичних осіб, акцизний податок із реалізації підакцизних товарів, податок на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності, податок на майно, єдиний податок тощо.
У результаті в першому півріччі 2016-го доходи місцевих бюджетів зросли в середньому на 48,8 %. А натомість доходи бюджетів 159 об’єднаних громад із трансфертами зросли за цей період більше, ніж уп’ятеро. І це – головний аргумент «за» децентралізацію.
Встановлені й інші збори та платежі до місцевих бюджетів об’єднаних територіальних громад. Серед них державне мито, паркувальний і туристичний збір, плата за ліцензії на певні види господарської діяльності, адміністративні штрафи та штрафні санкції, 75 % коштів відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, субвенції із інших бюджетів тощо.
А далі практично всі кошти, зароблені громадою, залишатимуться на місцях. Таким чином, максимальна частина фінансового ресурсу задовольнятиме потреби громади.
Головна перевага ОТГ у тому, що державні послуги наближаються до громадян. Приміром, після створення Центру надання адміністративних послуг (ЦНАП) в ОТГ спеціалісти ЦНАПу отримають повноваження з реєстрації актів цивільного стану та нотаріальних дій.
Сьогодні старости мають печатки виконкому та видають необхідні довідки. Усе відбувається в режимі «єдиного вікна».
Хочу зазначити, що 27 серпня в Кіптівській ОТГ, що на Чернігівщині, відбудеться відкриття окремої будівлі ЦНАПу, що відповідає всім європейським стандартам.
Так само в ОТГ передаються на місця послуги органів юстиції та міграційної служби. В об’єднаних громадах люди можуть реєструвати бізнес чи майно, реєструвати місце проживання.
Важливий напрям – делегування в ОТГ повноважень архітектурно-будівельного контролю. Об’єднані громади самі визначають, які об’єкти варто будувати, а яким треба відмовити. Місцева влада вже має повний цикл містобудівної діяльності: від виділення землі до реєстрації дозвільних документів. Контроль місцевої ОТГ щодо незаконних будівництв чи порушень правил будівництва буде значно жорсткіший. Відтак, є надія, що незаконна забудова навіть не встигне розпочатися, а буде одразу заблокована.
Проаналізую сильні та слабкі сторони процесу децентралізації на прикладі моєї рідної Чернігівщини, де створено п’ять ОТГ. Серед них: Кіптівська, Деснянська, Парафіївська, Макіївська та Вертіївська. Чекають перших виборів ще п’ять громад: Лосинівська, Батуринська, Остерська, Гончарівська та Мринська.
За умови вчасного отримання позитивних висновків з ОДА перші вибори відбудуться ще поточного року в Талалаївській, Галицькій, Височанській, Комарівській і Куликівській громадах. Почали процедуру об’єднання та можуть її завершити до кінця 2016-го Щорська, Коропська, Корюківська, Михайло-Коцюбинська й Іванівська ОТГ.
Загалом усі п’ять новостворених громад області перевиконали бюджет за власними надходженнями. Макіївська, приміром, має перевиконання на 157 %. А Вертіївська – на 230 %. Загальний бюджет пілотної на Чернігівщині Парафіївської громади після об’єднання збільшився майже ушестеро. Тут три школи, п’ять дитсадків, п’ять будинків культури, музична школа, три амбулаторії і чотири ФАПи, а також два хоспісні і два терапевтичні відділення Ічнянської центральної районної лікарні.
Фінансування освіти після децентралізації значно покращилось. Освітня субвенція – понад 5 млн гривень, на дитсадки в бюджеті селищної ради закладено 2,7 млн гривень. Із Державного фонду регіонального розвитку громада отримала ще майже 6 млн. Левова частка піде на ремонт шкіл, дитсадків і будинків культури.
Парафіївський дитсадок «Сонечко» за багато років не отримав ані копійки з району. Натомість у складі ОТГ у 2016-му з бюджету селищної ради на дитсадок виділили 1 млн гривень. Зроблено капремонт, до Дня Незалежності буде відкрита ясельна група.
Крім того, громада 22 серпня 2016 року отримає ключі від нового шкільного автобусу, який використовуватимуть і для підвозу дітей дошкільного віку з навколишніх сіл. У планах – організувати бібліотеку та позашкільне дозвілля для молоді.
Збільшення бюджетів відбувається, зокрема, і за рахунок інвентаризації земельних ресурсів. Люди зацікавлені брати активну участь у розбудові громад. Проводиться ревізія в питаннях землекористування. Скажімо, чи оформлена земля під приватними магазинами? Чи сплачують усі суб’єкти підприємницької діяльності належні податки?
Громадяни усвідомлюють, що від їхнього контролю залежить, чи будуть відремонтовані дороги, чи дадуть тепло в будинки, лікарні та школи. Сьогодні будівництво доріг, шкіл чи садочків відбувається тільки на територіях ОТГ. Яскравий показник дієвості нової системи управління – стовідсоткова явка депутатів на сесіях в ОТГ. Водночас у звичайних сільрадах, як і раніше, чимало порожніх місць на депутатських лавах…
Загалом п’ять сформованих громад в області – не надто високий результат. Але він прийнятний, з огляду на те, що піонери децентралізації змушені долати ешелонований спротив місцевих керівників. Лідери ОТГ Чернігівщини залишені обласною і районними адміністраціями наодинці із своїми проблемами. Обласна влада їх свідомо ігнорує, не запрошуючи на колегії, сесії обласної ради, інші заходи. Попри те, що ці лідери – повноважні представники своїх громад.
Один із керівників обласної державної адміністрації публічно застеріг керівників районів щодо спілкування в рамках децентралізації із Всеукраїнською асоціацією сільських і селищних рад. Адже саме звідти надається максимальне сприяння всім новоутвореним ОТГ області. Однак рекомендована чиновниками ОДА Асоціація міст слухняно налаштована на створення однієї ОТГ у кожному райцентрі. Результати її дій – як на долоні, адже жодної такої громади в області не створено.
Обласна влада, протидіючи об’єднанню громад, вдається до маніпуляцій. Приміром, каже, що в результаті створення ОТГ зупиниться фінансування шкіл та ФАПів. Але ж освіта і медицина фінансуються за рахунок державної субвенції, що залишиться за будь-яких умов. Окрім того, зусиллями ОТГ сьогодні зберігається частина ФАПів, які за нормами Міністерства охорони здоров’я мали бути закриті. Натомість ОТГ бере їх на утримання, зберігаючи мешканцям малих сіл доступ до медицини.
Схожа ситуація і в системі освіти. Об’єднані громади часто беруться фінансувати школи, які за інших умов були б закриті. В об’єднаних громадах Чернігівщини завдяки об’єднанню діти мають можливість піти в дитсадки в селах, де раніше їх ніколи не було чи де їх могли ліквідувати.
Противники реформи децентралізації вдаються і до відвертої брехні. Приміром, про кадрові скорочення серед службовців місцевого самоврядування у випадку створення ОТГ. На жаль, люди неналежним чином інформовані про перебіг цієї реформи і часто вірять таким маніпуляціям. Але мають розуміти, що ситуація кардинально протилежна.
Мій аналіз свідчить, що у процесі створення в області ОТГ жоден працівник сільської ради не лишився без роботи. Голова часто обирається старостою або працює заступником, бухгалтер працює в централізованій бухгалтерії ОТГ, землевпорядник – у відділі земельних ресурсів при ОТГ. Усі знаходять собі місце роботи.
Більше того, постанова Кабміну № 368 прирівняла працівників ОТГ за оплатою праці до службовців міст обласного значення. Тепер в об’єднаних громадах працівники отримують у 2-2,5 разу вищі зарплати, аніж у сільрадах.
Рядовий спеціаліст відділу в ОТГ отримує близько 3,5 тисячі гривень. Таку зарплату не отримують навіть чинні сільські голови. А зарплата голів об’єднаних громад вища за зарплату сільських голів у рази. Причому нині не існує жодної заборгованості з виплат зарплат в ОТГ Чернігівщини. Такі фінансові можливості дають змогу залучати справді якісні управлінські кадри. До ОТГ підтягується молодь.
Я знаю молодих спеціалістів Деснянської, Кіптівської, Вертіївської громад, які повернулися із Києва до рідного села, зайняли відповідальні посади і нині ототожнюють свою долю з громадою. Завдяки новій організації влади з кваліфікованими працівниками люди отримують якісні адміністративні послуги, влада стає реально наближеною до людей.
Питання розвитку ОТГ потребує врегулювання на законодавчому рівні. Необхідно якомога швидше прийняти 10 першочергових законопроектів. Серед яких важливий закон, що дасть змогу без нових виборів голови об’єднаної громади провести вибори депутатів. Інший закон – про передачу земель поза межами населених пунктів в управління ОТГ.
Процес децентралізації відчутно гальмується невнесеними змінами до Конституції. Адже ці зміни передбачають іншу форму державного представництва, аніж чинна. Голів державних адміністрацій замінить префект. А головні повноваження отримають старости, яких обиратимуть громади і які будуть підзвітні громаді. Це багатьох не влаштовує, тож зміни до Конституції блокуються. Але саме вони мають остаточно зафіксувати права і повноваження ОТГ.
Процеси децентралізації вкрай важливі для українського державотворення. У політичному вимірі її просування забезпечує унітарність держави, встановлює запобіжник проявам сепаратизму, залучає громадянське суспільство до вирішення місцевих проблем.
Із економічного погляду збільшення повноважень громад і надання їм додаткових ресурсів – єдина реальна можливість відродити соціально-економічний розвиток територій. Територіальна самоорганізація суспільства – найбільш ефективний спосіб підвищити добробут кожної родини.
Окрім того, успішна децентралізація завдає дошкульного удару по корупції. Механізми громадянського контролю, посилені жорстким антикорупційним законодавством і прозорою системою закупівель, дають змогу говорити про реальну боротьбу із корупцією в регіонах.
У гуманітарному аспекті децентралізація сприяє збереженню самобутності територій, задоволенню культурних потреб громад із різним етнічним складом. Таким чином мусимо відкрити шлюзи децентралізації, аби вона повноводною рікою поширилася Україною.
Ірина Грозенко,
депутат Чернігівської обласної ради, фракція ПП «Наш Край»,
голова постійної комісії з питань розвитку та реформування
місцевого самоврядування, децентралізації та європейської інтеграції
